Даниела Божинова е доктор по политически науки и международно признат експерт в областта на електоралната демокрация и гражданското участие. Тя има научен принос към изследването на прякодемократичната реформа в САЩ и модела на представително-преки републики на щатско ниво. Автор на книгата „Хората решават. Инициативи, референдуми и отзоваване в САЩ.” Заместник председател на международната организация Democracy International. Тя има също практически принос за провеждането на редица местни референдуми и национални инициативи, внесли в парламента граждански законопроекти за подобряване на закона за референдумите в България.
Какво значи референдум?
- Съвременната демокрация се основава на разбирането, че цялата власт произтича от народа и се упражнява чрез избраните от него органи на управление (представителна демокрация) и пряко (пряка демокрация). Прякото вземане на решение от гражданите се нарича популярно референдум. За да има пряко участие (референдум), конституционната теория изисква резултатът от гласуването да е окончателен и обвързващ.
- Прекият и непрекият начин на упражняване на държавната власт не следва да се противопоставят, те взаимно се допълват и коригират.
- В държавите с развита пряка демокрация (САЩ, Швейцария и др.), „референдум” е термин с тясно значение – избирателите гласуват предложение, изготвено от законодателния орган. Ако предложението е направено от самите граждани, имаме (гражданска) „инициатива”.
Кога трябва да се организират референдуми – национални и местни?
Въпросът има повече от един отговор. Най-общо:
1 – Време за референдум настъпва тогава, когато трябва да се вземе решение, за което се изисква одобрение от избирателите съгласно вече заложена в конституцията или закона процедура (т.нар. „задължителен референдум”). Например, в Ирландия всяка поправка на конституцията налага референдум, а всяка промяна в договорите на ЕС, води до промяна на конституцията и съответно до референдум. Ето защо Ирландия има най-голям брой проведени референдуми с предмет европейската интеграция. В САЩ и Швейцария, ако общините, кантонът или щатът възнамеряват да поемат дългосрочен дълг над определен размер, те не могат да направят това, ако не вземат съгласието на данъкоплатците чрез въпросния задължителен референдум. Задължителни референдуми в България няма.
2 – Вторият отговор на въпроса „кога” е по-скоро свързан с гражданската инициатива: правната система трябва да дава възможност винаги, когато граждани искат да направят законодателно предложение, а в някои страни и предложение за промяна на конституцията, да могат да го поставят на референдум за окончателно решение, разбира се, при условие, че са изпълнили всички изисквания към подписката и предложението. Денят на референдума никога не съвпада с изборите в Швейцария. Референдумите се провеждат винаги с изборите в САЩ.
Кой има право да инициира референдум?
В развитите демокрации с интензивно пряко участие това право се дава само на квота граждани. Размерът на квотата е ключов за работещото пряко участие. Когато законодателният или друг орган на управление там свиква референдум, това става не по право, а по задължение – за организиране на споменатия задължителен референдум, предвиден при вземане на определени решения.
В България Законът за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС) дава право на голяма група изборни и назначени политически лица да свикват референдуми: Президентът, Министерският съвет, народните представители (1/5 от тях), общинските съвети (1/5 от тях) могат да свикват национален референдум; кметът (доскоро и областният управител) и общинските съветници (1/5 от тях) могат да свикват местен референдум. Гражданите също имат право да свикват референдуми.
Какви са условията, за да се организира референдум с подписка?
Гражданите в България могат да поискат национален референдум с подписка от 200 хил. подписа, а ако представят 400 хил., те задължават парламента да насрочи референдум. Гражданите могат да инициират местен референдум с подписите на 1/20 от избирателното тяло в общината/населеното място. Ако представят подписка с подписите на 1/10 от избирателите, създават задължение на общинския съвет да насрочи референдум.
Броят на подписите за национален референдум в България е прекомерно висок. В Швейцария със 100 хил. подписа, събрани до 18 месеца, се предизвиква референдум за промяна на конституцията, с 50 хил. подписа, събрани в рамките на българския срок – 3 месеца, се предизвиква референдум за прегласуване на новоприет закон.
Други условия, създаващи високи бариери пред прякото участие в България са: кратък срок за събиране на подписи – 3 месеца, ограничен предмет, неясни и необявени методи за проверка на подписката, задължително преписване на подписката в електронна таблица, прекомерен обем лични данни в подписките, необявен брой на избирателите за местен референдум и оттам непредвидим размер на 10%-та квота, водеща до обезсмисляне усилията на организаторите; високи кворуми за признаване на резултатите и др.
Как се формулира въпросът за един рефрендум?
Въпросът на референдума е от ключовите елементи на процедурата. В развитите демокрации той не е просто въпрос, а издържано законодателно или конституционно предложение, което не може да бъде променяно или пререшавано, ако е постигнало мнозинство на референдума. Към предложението се поставят изисквания за конституционност, ясна формулировка и език, един предмет (в САЩ и Швейцария) и др.
В България въпросът може да е по-общ, което дава възможност за интерпретиране, ако се стигне до прилагане. Освен това парламентът, съответно общинският съвет може да редактира въпроса на националния, съответно местния референдум.
От предмета на референдума у нас са изключени бюджетът и данъчните въпроси, сключените международни договори и въпросите, които решава единствено Великото народно събрание. Последното е логически и правен нонсенс, тъй като се оказва, че онези, от които произтича властта имат по-малко власт от своите представители.
Кога един референдум се смята за успешен?
Референдумът е успешен, ако предложението е гласувано с мнозинство, резултатът не е оспорен и не е отменен от съда и е стигнал до прилагане.
В развитите демокрации с интензивно пряко участие успехът се постига с обикновено мнозинство на гласувалите. Такова мнозинство препоръчва и Венецианската комисия.
В България успехът на референдума е заложник на условие без правен аналог в света: „да са гласували толкова избиратели, колкото са гласували на предходните парламентарни избори” (ЗПУГДВМС).
Ето защо национален референдум, като този от 2016 г., който, според ЦИК, не постигна същия брой избиратели като на предходните избори, се счита и коментира като неуспешен. На практика в този референдум участваха 51% от избирателите. Над 70% от гласувалите подкрепиха предложенията на референдума за намаляване на партийните субсидии и промяна на избирателната система. И в проценти, и в число това представляваше мнозинство, което никоя политическа сила или кандидат не е имал след избора на Жельо Желев за президент. Незачитането решенията на мнозинството компрометира един от базисните принципи на демокрацията.
Трябва ли да има информационна кампания за рефрендумите?
Установено е, че гласуването на референдум изисква от избирателя по-голямо усилие за информиране, отколкото гласуването за кандидат. Ето защо информационната кампания и достъпът до медии на страните ЗА и ПРОТИВ е критично важен.
Развитите демокрации издават Брошура на избирателя, която съдържа предложенията за гласуване, оценки на въздействието, аргументи за и против с равнопоставено представяне и достъпен език. Информацията за дарителите на отделните позиции също се счита за важна ориентация на избирателите и затова се оповестява в хода на кампанията. В САЩ публикуват също информация за основните организации, личности и др., които застават зад всяка от страните. Брошурата се изпраща безплатно до всяко домакинство, като в Калифорния е налична на 13 езика, така че да осигури на избирателя информационен минимум в изборния ден. Подобна брошура е препоръчвана на българските власти от международни наблюдатели на избори, но не е въведена досега.
В резултат на дългата употреба на референдуми и инициативи във всеки изборен цикъл в 24 американски щата се установява повишено ниво на обществена информираност и политическа култура, както и намалена информационна асиметрия между граждани и институции в сравнение с щатите с неинтензивна употреба на пряко участие. В допълнение в същите щати се измерва по-висока избирателна активност, повишаване на социалния капитал и по-висок индекс на щастие.
